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审计立法需革除上下位法重述弊端

时间: 2013-01-14 整理: www.hknianshen.com 编辑：香港公司年审来源：互联网点击: 次

　　在我国，目前国家立法领域存在一个比较普遍的现象上位法与下位法的重述化。观察宪法第91条与审计法第2条、第5条和第7条，不难发现它们在规范结构和文字表述上呈现出惊人的相似。例如，关于审计监督权的行使，均采用了“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”的表述。

　　类似现象在宪法与物权法、法院组织法、检察院组织法以及国务院组织法等之间亦不鲜见。这是多年来我国奉行“宜粗不宜细”立法技术的结果。这虽然有利于上位法与下位法之间保持一致性，但也会带来诸多问题。下面，笔者就来分析一下审计立法存在的问题。

　　虚置宪法委托，造成立法不作为。国家公权力的运行是宪法的重要调整对象，然而宪法规范不可能面面俱到，在这种情况下，国家往往采用宪法委托的方式，把一些事项交由立法机关具体规定。审计法规定“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权”就属于典型的委托立法表达。由于这一规范的内涵欠明确、可操作性差，立法机关负有进一步解释说明的义务，明确审计权的独立样态和独立程度等。然而立法机关却只是简单地重述了宪法规范，这显然与立法机关的“具体化”任务相左，虚置了宪法委托，实质上构成了立法不作为。

　　突破了法律保留，损害法律专属权。宪法第91条把“审计独立”内涵的释明责任专门保留给了法律，属于法律保留事项。审计法的重述现象，不但虚置了宪法委托，同时也为下位法阐释“审计独立”提供了机会和可能。审计法实施条例第7条规定:“国务院可以规定审计署的职责”，这一规定突破了法律保留原则，损害了法律专属权。同时，这也造成了一个矛盾:审计署既要受国务院领导又要保持一定的独立性，而其职责又可以被国务院作出进一步规定。在这种情况下，审计署如何实现独立?

　　影响权力运行，不利于权力间的制约。审计监督权是一项重要的国家权力，它始终以财政资金的运行为中心，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。因此，审计也构成了对其他国家权力进行制约的一道重要制度机制。然而，由于审计立法的缺陷导致审计监督权独立存在不确定性，使审计署工作常受到掣肘，不利于相关权力间的制约。

　　审计监督权作为一种重要的公权力，在确保国家税收得到依法合理使用方面起到了重要作用，它的规范有序运行离不开强有力的制度保障，在一些国家，审计机关通常设在国会之下以保障其独立性，审计监督权也被视为立法机关的权力内容之一。在我国1982年宪法制定时也不乏类似主张，然而基于当时经济形势所需和政治体制的特殊性，审计机构就被设在国务院之下。对审计领域立法出现的问题，学界普遍归因于行政型审计体制，进而提出了改造这种体制的诸多方案。笔者认为，这样势必会对我国既定宪法秩序产生较大影响，所以，不如先从强化审计立法具体功能方面进行完善。

　　强化审计立法具体功能需要多措并举。首先，立法机关应切实履行宪法委托责任，进一步充实完善审计监督权独立行使的运行机制，进一步明确审计监督权的运行程序;其次，改进“宜粗不宜细”的立法技术，增强法律的可操作性;第三，切实重视立法的具体形成功能，严格限制对法律保留事项的委托;第四，坚持功能区分原则，通过立法实现从宪法规范原则性到法律规范具体性的有序过渡。